Доктрина гражданского процессуального права включает в себя различные исследования относительно института оспаривания решений, действий (бездействия) органов государственной власти, обратим внимание на основные из них.

Прежде всего, необходимо рассмотреть понятие административного судопроизводства, которое понимается по-разному. Так, правоведы используют различные понятие, такие как «административная юстиция», «административный процесс», «административное судопроизводство», «административного производства» и др., как тождественные, что приводит к появлению противоречий в содержании данного института и отсутствию в науке единого понимания. Для разграничения этих понятий надо выявить признаки и особенности каждого из них.

Попытка определения термина «административная юстиция» предпринималась многими учеными, но на сегодняшний день единое понятие еще не выработано. Д.М. Чечот понимает «административную юстицию», как определенный порядок подачи, рассмотрения и разрешения в суде споров, которые возникают в сфере административного управления между гражданами или юридическими лицами с одной стороны, и административными органами, с другой стороны, специально сформулированные для разрешения указанных правовых споров [1, c. 301]. Другие ученые считают, что данное определение должно складываться из совокупности следующих признаков: это деятельность судебных органов в процессуальной форме — правосудие, это деятельность состоит в рассмотрении и разрешении споров между гражданами, юридическими лицами и субъектами исполнительной власти, и это споры по поводу законности и обоснованности властных решений, действий (бездействия). Но наиболее целесообразно определять «административную юстицию», как механизм защиты прав человека и гражданина от нарушений и злоупотреблений со стороны органов публичной власти в особом (административном) порядке как судебными, квазисудебными и внесудебными административно-юрисдикционными органами [2, c. 123-130]. Зарубежной практикой принято в рамках административной юстиции создание специальных административных судов. В России данный путь развития не целесообразен, так как нет равномерного распределения населения на территории государства, существуют территории, где отсутствуют дела, вытекающие из административных правоотношений, на протяжении длительного времени. Безусловно, что там нет необходимости в специальных судебных присутствиях по административным делам [3, c. 28-31]. Но все же стоит отметить, что принятие Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее — КАС РФ) [4] является большим шагом вперед на пути формирования системы административной юстиции.

От административной юстиции следует отличать административное судопроизводство, которое является более узким понятие. Административное судопроизводство — это правосудие, которое осуществляется судами в особом судебном процессуальном порядке, по рассмотрению и разрешению административных и публичных дел с целью защиты прав, свобод и охраняемых законом интересов человека и гражданина, организаций и их объединений от произвола государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, организаций, наделенных отдельными государственными или иными публичными полномочиями, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих. Из этого определения видно, что в отличие от административной юстиции, судопроизводство осуществляется только судом. Осуществление судебной власти посредством административного судопроизводства закреплено в ч. 2 ст. 118 Конституции РФ еще в 1993 г., но только с принятием в 2015 г. КАС РФ можно говорить о реализации данной нормы [4, c. 272-276].

Еще одно понятие, которое употребляется в юридической литературе, является понятие «административного процесса». Наиболее распространенный подход к пониманию «административного процесса» заключается в определение его, как совокупность действий, которые совершаются органами исполнительной власти (и их должностными лицами) в целях реализации специфических, возложенных на них законом функций и обязанностей. Однако существует иная точка зрения, а именно, «административный процесс» — это реакция судебных органов в установленном законом порядке на различные нарушения установленных нормативно-правовых рамок реализации административно-управленческой деятельности, процессуальная же форма является гарантией адекватного восприятия и функционирования административно-правовых отношений [5, c. 158].

Последнее понятие, которым оперируют процессуалисты, является «административное производство». Существует много различных концепций понимания «административного производство», при анализе которых выводится наиболее универсальное определение: административное производство это урегулированные нормами административно-процессуального права виды властной деятельности административных органов по разрешению определенными способами, соблюдающими специальные административные процедуры, подведомственных им административно-регулятивных дел [6, c. 197-205]. В настоящее время большинство граждан путают «административное производство» с «административным судопроизводством». Первым различием является нормативно-правовое регулирование. Так, административное производство регулируется в основном нормами КоАП РФ и рядом подзаконных актов, а судопроизводство нормами КАС РФ. Во-вторых, субъекты, уполномоченные рассматривать дела также различны. Дела в рамках административного судопроизводства рассматриваются только судебными органами, в рамках же производства основными субъектами являются органы государственной власти и их представители. И главное отличие это то, что в административном производстве рассматриваются дела только об административных правонарушениях, в судопроизводстве же рассматриваются и разрешаются административные дела о защите нарушенных или оспариваемых прав, свобод и законных интересов граждан, прав и законных интересов организаций, а также других административных дел публичного характера и связанных с осуществлением судебного контроля за законностью и обоснованностью осуществления государственно-публичных полномочий.

Проведенный анализ различных категорий позволяет сделать следующие выводы: существует различные подходы их понимания, которые во многом схожи, но существует и ряд отличий. В рамках исследуемой темы научной работы целесообразно применять понятие «административное судопроизводство». На наш взгляд, административное судопроизводство — это правосудие, которое осуществляется судами в особом судебном процессуальном порядке, при рассмотрении и разрешении административных и публичных дел с целью защиты прав, свобод и охраняемых законом интересов человека и гражданина, организаций и их объединений от произвола государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, организаций, наделенных отдельными государственными или иными публичными полномочиями, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих.

Кроме того, в соответствии с КАС РФ, а именно, ст. 1 предметом судебного разбирательства является административное дело о защите нарушенных или оспариваемых прав, свобод и законных интересов граждан, прав и законных интересов организаций, а также других административных дел, возникающих из административных и иных публичных правоотношений и связанных с осуществлением судебного контроля за законностью и обоснованностью осуществления государственных или иных публичных полномочий. В связи с этим все административные дела можно условно разделить на две группы: дела, связанные с защитой нарушенных и оспариваемых прав, свобод и законных интересов и возникающие из иных публичных правоотношений; и дела, связанные с судебным контролем за законностью и обоснованностью осуществления государственных или иных публичных правомочий. Спор среди ученных является ли контроль за законностью действий государственных органов предметом судебного процесса велся уже давно. Такого подхода придерживались С.Н. Абрамов, Л.А. Грось, М.А. Гурвич, П.Ф. Елисейкин, Л.Ф. Лесницкая, В.В. Скитович и многие другие [7]. Принятие КАС РФ разрешило данный спор, закрепив судебный контроль как равноценный предмет судебного разбирательства наряду со спором о праве.

Далее рассмотрим терминологический аспект относительно субъектов рассматриваемой категории дел, используемых в названии главы КАС РФ.

Орган государственный власти понимается как звено государственного аппарата, участвующего в осуществлении определенных государственных функций и наделенного для этого властными полномочиями. Органу государственной власти присуще определенные признаки, такие как, создание и действие от имени Российской Федерации или ее субъекта, действие только в соответствии с законодательством, выполнение свойственных только ему задач и функции, наличие собственной компетенцией, организационной обособленности и самостоятельности, властных полномочий, т.е. его решения принимаются от имени государства, носят обязательный для всех характер и при необходимости подкрепляются принудительной силой государства. В соответствии со ст. 10 Конституции РФ органы государственной власти делятся на законодательные, исполнительные и судебные. По уровню деятельности различают федеральные органы и органы субъектов Федерации. Синонимичным понятием органа государственной власти является государственный орган. Понятие государственный орган дается в п. 2 ст. 1 Федерального закона от 9 февраля 2009 г. № 8-ФЗ «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления». Государственные органы — органы государственной власти Российской Федерации, органы государственной власти субъектов Российской Федерации и иные государственные органы, образуемые в соответствии с законодательством Российской Федерации, законодательством субъектов Российской Федерации.

Следующее понятие — это орган местного самоуправления. Оно закреплено на законодательном уровне в ч. 2 ст. 1 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Местное самоуправление в Российской Федерации — форма осуществления народом своей власти, обеспечивающая в пределах, установленных Конституцией РФ, федеральными законами, а в случаях, установленных федеральными законами, — законами субъектов Российской Федерации, самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения исходя из интересов населения с учетом исторических и иных местных традиций.

В связи с использованием понятий орган, организация, наделенные отдельными государственными или иными публичными полномочиями стоит отдельно остановиться на понимании «отдельных государственных и публичных полномочий». На данный момент отсутствует официально принятое толкование понятия «отдельные государственные или иные публичные полномочия», которое содержится в нормах КАС РФ И АПК РФ. Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 10 февраля 2009 г. № 2 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих» [8] дает разъяснение в п. 5, какие орган наделены данными полномочиями, но в Постановлении говорится относительно ранее действовавшей подразд. III Гражданско-процессуального кодекса Российской Федерации (далее — ГПК РФ). Другим недостатком постановления Пленума Верховного Суда является широкое толкование норм ГПК РФ, а сейчас по аналогии и КАС РФ, в которых нет ни слова о коллегиях судей, ни тем более об индивидуальных предпринимателях. В ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» закреплено похожее понятие «публично значимая функция», Верховный суд РФ говорит о «государственно-властными полномочиях»]. В административной доктрине все это называется «делегированием полномочий» [8, c. 96-101]. Так или иначе, в настоящее время в законодательстве отсутствуют общие нормы о делегировании полномочий и нормы о делегировании осуществления публичных полномочий в частный сектор. Для единого толкования практика нуждается в нормативном закреплении единого определения в целях единообразного правоприменения и эффективность работы судебных органов.

Еще одним понятием, которое следует проанализировать, является понятие «должностного лица». В настоящее время законодательным актом, где раскрывается понятие должностного лица безотносительно какой-либо отрасли права, является Федеральный закон от 2 мая 2006 г. № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации», который в ст. 4 определяет должностное лицо, как лицо, постоянно, временно или по специальному полномочию осуществляющее функции представителя власти либо выполняющее организационно-распорядительные, административно-хозяйственные функции в государственном органе или органе местного самоуправления. Применительно к отдельным отраслям права существуют определения, но они отражают специфику данной отрасли права. Например, в примечании к ст. 285 Уголовного кодекса Российской Федерации дается подобное определение должностных лиц.

Понятие государственного служащего дается в Федеральном законе от 27 мая 2003 № 58-ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации». В ч. 1 и 2 ст. 10 данного Федерального закона раскрываются понятия: федеральный государственный служащий и государственный гражданский служащий субъекта Российской Федерации. Федеральный государственный служащий — гражданин, осуществляющий профессиональную служебную деятельность на должности федеральной государственной службы и получающий денежное содержание (вознаграждение, довольствие) за счет средств федерального бюджета. Государственный гражданский служащий субъекта Российской Федерации — гражданин, осуществляющий профессиональную служебную деятельность на должности государственной гражданской службы субъекта Российской Федерации и получающий денежное содержание (вознаграждение) за счет средств бюджета соответствующего субъекта Российской Федерации. В случаях, предусмотренных федеральным законом, государственный гражданский служащий субъекта Российской Федерации может получать денежное содержание (вознаграждение) также за счет средств федерального бюджета. Понятие же муниципального служащего закреплено в Федеральном законе от 2 марта 2007 г. № 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации». Муниципальным служащим является гражданин, исполняющий в порядке, определенном муниципальными правовыми актами в соответствии с федеральными законами и законами субъекта Российской Федерации, обязанности по должности муниципальной службы за денежное содержание, выплачиваемое за счет средств местного бюджета (ч. 1 ст. 10 Федерального закона «О муниципальной службе в Российской Федерации»).

Таким образом, доктрина гражданского процессуального права исследует различные дискуссионные вопросы, связанные с производством по административным делам об оспаривании решений, действий исследуемой категории дел. Так, следует отличать «административное судопроизводство» и «административное производство» и ряд других синонимичных понятий. Анализ КАС показал, что административные дела можно условно разделить на две группы: дела, связанные с защитой нарушенных и оспариваемых прав, свобод и законных интересов и возникающие из иных публичных правоотношений, и дела, связанные с судебным контролем за законностью и обоснованностью осуществления государственных или иных публичных правомочий. Помимо этого, ряд понятий, такие как, государственный, муниципальный служащий и некоторые другие, официально закреплено в действующем законодательстве, ряд других же, например, отдельные государственные и публичны полномочия, не имеют единого определения и закрепления на законодательном уровне, в связи с чем единой практики применения нет, что снижает уровень доверия граждан и эффективность работы суда в целом.