Приступая к изучению вопросов обеспечения законности в административном праве необходимо отметить, что в одном из первых учебников административного права в 1922 г. профессор А.И. Елистратов прямо говорил, что право асоциально [1].

Вместе с тем, уже в 1924 году в свет выходит одна из первых работ — монография М.Д. Загряцкова «Административная юстиция и право жалобы в теории и законодательстве», посвященная способам обеспечения законности в административном праве.

Что касается науки административного права, то в первое десятилетие Советской власти она влачила весьма жалкое существование, а к концу 20-х и началу 30-х гг. перестала существовать совсем. Прекратилось и преподавание административного права в высших учебных заведениях. Причин этому было много. Науку административного права в основном представляли тогда юристы дореволюционной школы, которые оказались неспособными понять новую природу государственного управления, роль права в этой области. Они не смогли ничего противопоставить той, в общем справедливой, критике, которой подвергались со стороны теоретиков государства и права, стоявших в целом на марксистских позициях. Наука административного права, доведенная до рамок «милицейского права», из-за чрезмерной загруженности своего предмета не могла отвечать потребностям практики и меньше, чем какая-либо другая юридическая наука, привлекала к себе внимание молодых способных кадров; они направили свою энергию в другие отрасли государственно-правовых наук — в общую теорию государства и права, в учение о Советском государстве, в науку советского строительства, а также в науку управления, где открывались широкие возможности для постановки новых и актуальных проблем. Наука административного права переживала идейный и кадровый кризис. Она крайне нуждалась в переосмыслении.

Конституция СССР, принятая в 1936 г., положила начало возрождению и развитию науки советского административного права. Она четко выделила органы управления как особую группу органов Советского государства; раскрыла в ряде статей (применительно к отдельным видам органов государственного управления) содержание их исполнительной и распорядительной деятельности; повысила авторитет закона как акта высших органов государственной власти и закрепила подзаконный характер всех актов управления. Ошибки, имевшие место в правовой науке и объективно приводившие к оправданию правового нигилизма, были вскрыты и осуждены после принятия Конституции СССР 1936 г.

Большую роль в этом сыграло I Всесоюзное совещание по вопросам науки Советского государства и права (июль 1938 г.). Совещание поставило вопрос о системе отраслей, составляющих право как целостность, о системе правовой науки и ее отраслях. В частности, решено было восстановить науку административного права. Научная разработка проблем науки советского административного права началась в том же 1938 г.

Примечательно отметить, что в разгар войны акцент был сделан на укрепление принципа законности и охраны прав граждан. В 1942 г. защищается диссертация «Административно-правовая защита советского гражданина и право жалобы» (С.А. Берцинский); в 1943 г. — «Акты советского государственного управления» (В.Ф. Коток); в 1944 г. — «К вопросу о законности в советском государственном управлении» (Ц.А. Ямпольская) и «Роль суда в обеспечении социалистической законности в советском государственном управлении» (Б.Р. Левин) и др.

После окончания войны, в 1948 г. вышла из печати книга А.Е. Лунева, С.С. Студеникина и Ц.А. Ямпольской «Социалистическая законность в советском государственном управлении». Это была первая значительная монография, изданная после войны. В ней понятие законности раскрывалось путем сопоставления его с близкими понятиями — дисциплина, целесообразность и т.п. Проводилось отличие юридических способов обеспечения законности от гарантий законности, заложенных в самом общественном и государственном строе СССР. Впервые в литературе отмечался факт наличия таких гарантий, и говорилось об их сущности. С использованием материалов практики (хотя и довольно скудных) рассматривался вопрос о конкретных способах обеспечения законности (прокурорском надзоре, государственном контроле и др.).

Вскоре была издана работа В.А. Власова «Социалистическая законность» (1948 г.). Проблеме законности была посвящена и следующая его книга — «Административные взыскания за нарушение решений (обязательных постановлений) местных органов власти» [Труды Военно-юридической академии. Вып. VII. 1948]. Один из аспектов проблемы законности рассматривался и в монографии А.Е. Лунева «Конституционные основы общего надзора прокуратуры в СССР [Москва, 1952].

Тесно связанный с государственной службой и законностью вопрос о государственной дисциплине рассматривается в работах И.И. Евтихиева — «Институт государственной службы в советском административном праве» [Тезисы докладов ВИЮН, 1946], С.С. Студеникина — «Советская государственная служба» и А.Е. Пашерстника — «К вопросу о советской государственной службе», опубликованных в 1949 г., а также в статьях Ц.А. Ямпольской — «О должностном лице в советском государственном аппарате» [Вопросы административного права. Москва, 1949] и «Служебная дисциплина и дисциплинарный проступок» [Советское государство и право. 1949. № 12].

Проблема законности в ее различных аспектах не перестает волновать административистов и в первой половине 50-х годов. По этим вопросам выступают в печати С.Г. Березовская, В.И. Попова, И.И. Карпец [2; 3; 4; 5] и др. В 1954 г. публикует свою первую статью, а затем в 1955 г. и брошюру Ю.М. Козлов. Обе работы написаны на тему о праве жалобы [6; 7]. В 1955 г. выходит в свет книга Ц.А. Ямпольской и Е.В. Шориной «Административно-правовые вопросы укрепления государственной дисциплины».

По-прежнему внимание ученых было привлечено к вопросам укрепления социалистической законности в управлении. На эту тему были написаны работы В.А. Власова — «Обеспечение социалистической законности в советском государственном управлении» (1958 г.) и В.И. Поповой — «Работа местных Советов депутатов трудящихся по обеспечению социалистической законности» (1959 г.). В Алма-Ате в 1957 г. появляется работа Т. Джоембаева «Возникновение и развитие внутриведомственного контроля в советском государственном управлении». Усиливается «субъективный» аспект разработки проблемы законности — законность и гражданин, гарантии его прав; аспект, привлекший в последующие годы внимание не только административистов, но и представителей других отраслей правовой науки. Именно в этом ключе была написана вышедшая в 1959 г. статья Ц.А. Ямпольской «О субъективных правах советских граждан и их гарантиях». Продолжением разработки проблем законности в сфере взаимоотношений граждан с органами управления явились вышедшая в 1970 г. работа Н.Г. Салищевой «Гражданин и административная юрисдикция», а также ряд других книг. В 1960 г. выходит монография И.С. Самощенко «Охрана режима законности Советским государством (правоохранительная деятельность Советского государства — метод обеспечения социалистической законности)».

В 60-е гг. ХХ в. продолжаются исследования социалистической законности и государственной дисциплины в управлении. Так, А.Е. Лунев в монографии «Обеспечение законности в советском государственном управлении» (1963 г.) показал механизм, с помощью которого она обеспечивается в государственном управлении. Этой же теме, взятой в несколько более узком плане, была посвящена работа В.И. Новоселова «Законность актов органов управления» (1968 г.). В книге В.И. Ремнева «Право жалобы в СССР» (1964 г.) проводится анализ сущности права жалобы в СССР и юридические гарантии своевременного и правильного разбора жалоб, совершенствования административного производства по жалобам. Вышедшая в 1967 г. коллективная работа сотрудников Института государства и права АН СССР — «Народный контроль в СССР» (авторы: Е.В. Шорина, Н.Г. Салищева, Г.А. Дорохова, В.М. Лазарев), является по существу первым фундаментальным исследованием вопросов организации контрольной деятельности органов Советского государства, общественных организаций и непосредственно граждан. Переработанное издание этой монографии под названием «Государственный и общественный контроль в СССР» (М.: «Паука») вышло в 1970 г. Исследование проблем контроля и законности в сфере государственного управления получило в последние годы дальнейшее развитие в работах: Д.М. Чечота — «Административная юстиция (Теоретические проблемы)» (1973 г.), М.И. Еропкина, Л.Л. Попова — «Административно-правовая охрана общественного порядка» (1973 г.), В.И. Туровцева — «Народный контроль в социалистическом обществе» (1974 г.), М.С. Студеникиной — «Государственный контроль в сфере управления (проблемы надведомственного контроля)» (1974 г.), Б.М. Макарова — «Народный контроль: органы и правовые формы деятельности» (1975 г.), Е.Н. Тагунова — «Народный контроль над деятельностью аппарата управления местных Советов (по материалам Белорусской ССР)» (1975 г.), В.Д. Резвых — «Административно-правовая охрана социалистической собственности» (1975 г.), А.В. Серегина — «Советский общественный порядок и административно-правовые средства его укрепления» (Учебное пособие, 1974 г.), В.И. Ремнева, И.В. Черменского — «Прокурорский надзор за соблюдением законности в государственном управлении» («Советское государство и право». 1976. № 2) и др.

Вместе с тем, В.С. Афанасьева, исследуя вопросы обеспечения законности (по материалам органов внутренних дел) (1993 г.) справедливо указывает, что теория социалистической законности формировалась в условиях командно-административной системы, когда замалчивались многочисленные ее нарушения, имевшие место на различных этапах развития нашего государства. В большинстве работ, непосредственно посвященных законности, главное внимание уделялось таким вопросам, как ее понятие, роль в жизни общества, принципы и требования, связи с демократией и другими социальными явлениями. Что же касается обеспечения законности, то речь, как правило, шла о действии гарантий законности, причем в качестве главных, имеющих решающее значение, рассматривались зачастую такие явления, которые оказывали на состояние законности отнюдь не самое положительное влияние (господство государственной собственности на средства производства, руководящая роль КПСС и т.п.) [8].

Таким образом, категория «обеспечение законности» в науке административного права в советский период носит реальный характер, нежели мифический. Однако, степень реальности «туманна» в условиях командно-административной системы СССР.